Беларусь является аутсайдером в области реализации большинства рыночных структурных реформ, и в первую очередь, в области реформирования энергетического сектора.
Электроэнергетический сектор страны имеет целый ряд проблем в силу большой зарегулированности и полным отсутствием рыночных реформ. Что важно, поскольку устойчивое развитие сектора имеет большое значение для экономической и энергетической безопасности страны (производство почти 100% электроэнергии и 50% теплоэнергии). Беларусь является аутсайдером в области реализации большинства рыночных структурных реформ, и в первую очередь, в области реформирования энергетического сектора. По индексу реформ ЕБРР в области электроэнергетики у Беларуси – 1, один из худших показателей среди стран ЦВЕ, отражающий факт отсутствия реформ и наличия рыночного регулятора в секторе [1]. Без изменения текущей политики регулирования сектора электроэнергетика вместо значимого налогоплательщика превратится в объект, требующих значительных бюджетных вложений.
Самой главной проблемой электроэнергетического сектора, непосредственно влияющей на его конкурентоспособность, является высокий износ основных производственных фондов (ОПФ), использование устаревших технологий и необходимость модернизации. Модернизация ОПФ энергосистемы крайне необходима. Износ фондов составляет почти 60%, что, согласно Концепции энергобезопасности, близко к предкритическому уровню.
Второй проблемой в электроэнергетике Беларуси является и несбалансированность «портфеля» (структуры) генерирующих мощностей. На данный момент приблизительно 90% электростанций в стране работают на природном газе (хотя в последнее время эта доля, зачастую искусственно, уменьшается за счет большего использования древесины, торфа и мазута). Проблема усугубляется еще и тем, что эффективность большинства белорусских генерирующих источников ниже западных стандартов [2].
Третьей проблемой является низкая эффективность инфраструктуры электроэнергетического сектора. Наблюдавшееся долгие годы недоинвестирование в электросети привело к значительным потерям электроэнергии и вызвало существенный рост потребностей в инвестициях. В 2004 г. в Беларуси потери электроэнергии при ее передаче и распределении достигли 12.2%, что сопоставимо с российскими или украинскими данными, но это почти в два раза больше, чем в среднем по странам ОЭСР (6.8%) [3]. При этом эти потери на протяжении 2005–2007 гг. хоть и незначительно, но увеличивались (см. рис. 1). Данных по потерям в теплосетях нет, однако по неофициальной информации самих представителей Министерства энергетики, они достигают 20–30%.
Рис. 1. Потери при передаче и распределении электроэнергии в ряде стран (2004–2007 гг.), %
По подсчетам самого правительства, уже в ближайшие 5-10 лет только в энергетику необходимо вложить около USD 19 млрд. Даже половины соответствующих средств нет ни в бюджете, ни у самих энергетических предприятий.
Таким образом, текущая политика управления и регулирования сектором не только не способствует улучшению ситуации с обновлением активов и производственных фондов, а наоборот, скорее усугубляет ее.
Огромной проблемой является государственное регулирование тарифов. В электроэнергетике около 90% затрат занимает природный газ. Однако тарифы на газ зачастую растут более высокими темпами, чем тарифы на электроэнергию. Еще медленнее растут тарифы на теплоэнергию. Тарифы в своей массе регулируются в сторону уменьшения, часть льготных потребителей получает их по сниженным расценкам, кроме того, например, сельское хозяйство, известно тем, что может годами задерживать платежи. Проблемой является и перекрестное субсидирование тарифов населения промышленностью. Несмотря на то, что согласно экономической логике тарифы для населения должны быть выше тарифов для промышленных предприятий (поскольку выше затраты на доставку энергии), в Беларуси наблюдается обратная картина: тарифы для населения и по газу, и по электроэнергии, и по теплоэнергии ниже, чем для промышленных и прочих потребителей. В результате такой политики собственные средства энергетических предприятий стремительно сокращаются. А ведь финансировать программы модернизации и энергосбережения они должны из собственных средств.
Другими общими проблемами энергетического сектора являются низкая производительность труда и отсутствие стимулов для сокращения затрат на производство как в силу сложившейся практики государственного управления предприятиями, так и отсутствия реформы собственности.
Проблемой является и недостаточная открытость деятельности энергетических предприятий. Например, в электроэнергетике, вследствие вертикальной и горизонтальной интеграции невозможно объективно оценить издержки производства, передачи и распределения электроэнергии (проблема отсутствия раздельных счетов на каждый вид деятельности). Более того, непрозрачная и устаревшая система учета затрат не позволяет определить источники неэффективности в цепочке поставки электроэнергии.
Такая ситуация не способствует эффективному управлению энергетическим сектором Беларуси. Решения об инвестициях, программы сокращения издержек и т.д. основываются не на экономическом сравнении затрат, а принимаются сверху, зачастую по неясным или сомнительным критериям. Соответственно, все это снижает текущую и будущую конкурентоспособность сектора.
Таким образом, без изменения текущей практики регулирования сектора эффективность и конкурентоспособность электроэнергетики будет снижаться. Сектор не сможет удовлетворять растущие потребности страны в энергии, а ее производство будет чрезмерно дорогим, как в силу отсутствия современных технологий и оборудования, так и неэффективной структуры собственности и управления.
Поддержание устойчивой работы сектора уже в среднесрочной перспективе невозможно без в разы увеличенного финансирования в модернизацию (что такое хроническое недоинвестпирование в модернизацию можно наблюдать на примере ряда аварий в российской электроэнергетике).
Белорусская энергетика нуждается в масштабных инвестициях – по правительственным оценкам в более чем USD 31 млрд. В условиях существующих тарифов финансировать такие программы модернизации сама энергетика не в состоянии. Между тем, износ основных фондов в секторе достигает 60% и более. Рост цен на газ в этом и следующем году будет означать, что рост тарифов на газ, свет и тепло будет сдерживаться за счет ограничения (ликвидации) инвестиционной составляющей в тарифах. При этом неэффективность, субсидиарность и бесхозяйственность в секторе очевидна – на фоне значительно более низких цен на покупной газ, тарифы на электроэнергию для предприятий почти сравнялись с европейскими.
В тоже время белорусская экономика нуждается в как можно более низких ценах на газ, электро- и теплоэнергию. При этом высокая потребность в инвестициях в инфраструктуру и оборудование должна быть, хотя бы частично, профинансирована частными инвесторами, поскольку бюджетные деньги ограничены и необходимы в социальной сфере (здравоохранении, образовании и пр.). Следовательно, для электроэнергетического сектора нужно создать перспективу устойчивого, ориентированного на прибыль развития. Реформа сектора будет успешной тогда, когда она создаст среду, поощряющую наиболее эффективные предприятия. Определять целесообразность того или иного проекта в энергетическом секторе должен потребитель или инвестор, а не государство.
Очевидно, что реформы в секторе необходимы. Имеется огромный опыт – как стран ЦВЕ, так и многих стран СНГ. Правительству есть из чего выбирать. Топтание на месте или имитация реформ только приведут к повышению стоимости реализации реформ в будущем. Тем более, что только реформы могут позволить сократить издержки в секторе (на фоне роста затрат в виде покупного газа), провести коммерциализацию и привлечь частные инвестиции для полной модернизации сектора.
Соответственно, основные реформы в секторе, с учетом опыта стран ЦВЕ и ОЭСР, должны быть направлены на:
поощрение мотивации для роста эффективности сектора
создание привлекательных инвестиционных возможностей для частного сектора.
[1] См. EBRD (2009), Transition report 2009: Transition in Crisis?
[2] Захманн Г., Заборовский А., Джуччи Р., «Реструктуризация электроэнергетики в Беларуси: программа работ», http://research.by/pdf/pp2008r05.pdf.
[3] US Energy Information Administration, International Energy Statistics, 2004-2008.
Елена Ракова, Агентство политической экспертизы BISS, www.belinstitute.eu